编者按
《京津冀协同发展规划纲要》指出，北京聚集了过多的非首都功能，这是造成“大城市病”的深层次原因。本文明确区分了首都功能和北京核心功能，认为政治中心、国际交往中心属于首都功能，而文化中心、科技创新中心属于北京核心功能。利用相关数据对京津冀地区的功能集聚程度进行对比可以发现，北京面临的主要问题是核心功能优势不突出，非核心功能聚集程度过高。
张可云，男，博士，中国人民大学教授，博士生导师，北京市行政区划与区域发展研究会会长，中国区域科学协会副理事长。
沈洁，女，中国人民大学经济学院博士研究生。
*中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果(17XNH)。
一、引言
年2月26日，习近平总书记于北京听取了京津冀协同发展专题汇报，提出将北京建设为政治中心、文化中心、国际交往中心与科技创新中心。随后，年4月发布的《京津冀协同发展规划纲要》(后文简称《纲要》)进一步明确了北京功能定位，并提出了疏解北京非首都功能这一重要举措。
近些年来，许多区域经济领域的学者对治理首都大城市病、疏解北京非首都功能提出了不同见解，大部分研究的重点集中在首都功能与非首都功能的定位，非首都功能的疏解方式、来源和去向等方面。这些研究提出了一些可操作性较强的政策建议，但对于首都功能和北京核心功能是否存在区别这一问题，要么完全不讨论，要么直截了当地默认首都功能就等同于北京核心功能。
但事实上，首都功能与北京功能存在着本质区别，在讨论疏解北京非首都功能和京津冀协同发展问题之前，必须对这两个概念作出明确区分。
所谓“首都功能”，与首都属性紧密联系，突出的是首都与非首都城市之间的区别，具体而言，包括国家形象属性和中央政府所赋予的高级别政治地位属性[1]，对应国际交往功能和政治中心功能。
所谓“北京核心功能”，则是指北京作为一个特大城市赖以发展的主要源动力，应当与北京所具备的比较优势和现有的主导产业紧密结合，对应《纲要》内容即文化中心功能和科技创新功能。
从历史经验来看，首都功能往往保持稳定，而首都城市的核心功能定位会随着国家发展所处的阶段、面临的形势和追求的目标不同有所调整(表1)[2]。
▲表1历次城市总体规划中对于首都核心功能的定位
Tab.1Stipulationoncapital’scorefunctionsinperviouscitymasterplans
资料来源：参考文献2
由此可见，北京非首都功能应该包括两类：一类是北京的部分核心功能，另一类是北京发展定位之外的非核心功能。也就是说，北京核心功能同样也具备疏解的空间和可能，那么疏解北京核心功能和非核心功能又存在哪些不同？二者分别具备哪些优势与不足，疏解过程中应该遵循哪些原则？
针对这些问题，本文在探讨疏解功能的内涵与意义的基础之上，深入辨析疏解非核心功能的优势与不足、核心功能的本质与疏解可行性，得出“精准定位、多管齐下、协同疏解”三大疏解原则。
二、疏解功能的内涵与意义
首先需要明确的是，任何一个城市，尤其是类似北京、上海这样的超大城市，都必须具备相对完整的城市功能体系，这种完整和稳定的功能结构一方面支撑着城市的正常运转，另一方面也确保了城市居民的生产、生活活动不会受到影响。并且，随着城市规模的不断扩大，其具备的功能也将更加复杂和多样化。
城市是工业化的产物，因此城市功能与其发展的产业密切相关。按照霍伊特(Hoyt，)提出的城市经济基础理论来划分，一个城市的全部经济活动可以划分为基础产业部门和非基础产业部门两类：基础产业部门是推动城市发展的动力之源，其产品主要服务于其他区域；而非基础产业部门主要满足的是本地区人口的生产和生活需求[3]。因此，基础产业部门往往构成了一个城市的核心功能，非基础产业部门主要包括生产性服务业和生活性服务业，是核心功能正常发挥作用的后盾与保障。
目前，北京应该聚集的是吻合“四个中心”定位的基础产业部门及为其服务的非基础产业部门，应当疏解的是不符合首都功能定位的基础产业部门和过度聚集的非基础产业部门。
疏解功能的内涵
北京作为中国首都之所以出现严重的大城市病问题，关键原因并不是聚集了过多的城市功能，而是没有突出培养与发展重点城市功能，也就是核心功能的优势不够明显，这也是《纲要》中所指出的疏解非首都功能的真正内涵所在。
根据德国学者布洛特福格尔(Blotevogel，)提出的都市区功能算法，可以计算出北京哪些产业的发展规模超过了其需要满足的人口数量规模，进而比较这些产业的集聚是否与首都功能定位相吻合[4]。
具体的计算方法是用城市中某行业的就业人口数量，减去该城市人口规模与该行业全国平均就业率的乘积，这样就排除了该行业作为非基础产业服务于本地区人口的部分。如果相减得到的结果大于零，则意味着这一行业具备基础性行业的特征，相较于全国平均水平集聚程度更高[5]。用公式表示如下：
其中，m表示城市中某行业就业人口数量，n表示该城市人口规模，M为该行业全国总就业人口规模，N为全国总人口数量。若y大于0，那么该行业为基础性行业，具备发展成为核心功能的潜力；若y小于0，那么该行业仅限于服务本地居民，并且仍然有扩张的空间。根据该式可以衡量北京市、天津市和河北省中各行业的都市区功能大小，进而判断京津冀地区产业发展是否与其功能定位相吻合；对于产业发展现状与功能规划存在较大差异的地区，应当结合市场与行政手段予以调整。
对于城市功能的界定，本文在参考肖周燕()划分标准的基础上做了些许调整[6]，将统计年鉴中涉及的20个行业划分为8大功能，其中直接保留农林牧渔业，交通运输仓储，文化、体育与娱乐业；合并采矿业，制造业，水电热燃的生产和供应业，建筑业为工业经济功能；合并批发和零售，住宿和餐饮业，居民服务、修理和其他服务业为服务业经济功能；将金融业，房地产业，租赁和商务服务业归类为商贸功能；信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业，教育归类为科技创新功能；最后将公共管理、社会保障和社会组织，卫生和社会工作，水利、环境和公共设施管理业统称为行政功能。
▲图1京津冀三地都市区功能比较()
Fig.1ComparisononthefunctionsofurbanareasinBeijing,Tianjin,andHebei()
资料来源：根据《中国统计年鉴》的原始数据计算。
定量分析结果反映在图1中。由该图可以明显看出，北京、天津和河北之间存在巨大的发展差异。其中北京和天津除农林牧渔外各项功能均具备优势，尤其是作为首都的北京集聚效应相当明显，主要体现在服务业经济、商贸功能和科技创新功能三个方面。
相对而言，河北省各项功能集聚程度均不及全国平均水平，其中工业经济功能更是其最大的短板，与现有部分研究中所指出的河北省是重工业与制造业聚集区的论断严重不相符。
根据《纲要》对京津冀三地的功能定位，北京应建成全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津应向全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区与改革开放先行区方向发展，河北则定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。
但由图1可见，北京的科技创新功能和行政功能聚集程度尚可，但文体娱乐事业发展程度不足。另外，国际交往功能较难体现在产业结构中，不过发达的交通基础设施是支撑国际往来的必要条件，但北京在交通仓储功能方面不具备明显优势，可能会对跨国人员流动形成障碍。
相反，以批发和零售、住宿和餐饮业为主的服务业经济功能在北京过度聚集，与核心功能定位不相吻合。天津仅在工业经济方面存在明显优势，其余功能聚集程度仅略高于全国平均水平，交通仓储功能和商贸功能集中度远远落后于北京。最后，河北省存在的问题最为严重，其产业发展甚至无法满足常住人口基本需求，尤其工业经济的发展远不及全国平均水平。
按照定位，未来河北省应该重点发展商贸、物流并推进产业升级，但从数据结果来看河北省反而在文化功能方面存在比较优势。可见，京津冀三地发展现状与《纲要》中的功能定位并不完全相符，要实现协同发展还有很长的路要走。
疏解功能的意义
很多学者在《纲要》基础上认为，京津冀协同发展的首要问题是解决北京的大城市病，疏解北京非首都功能是实现这一目标的一剂“良药”。这种认识本身并不能说是错误的，但显然是不够深入、全面的。
京津冀协同发展战略的提出、疏解北京非首都功能策略的制定都是从中央层面提出的，针对的是北京、天津、河北三个省级行政区的问题，放眼的是国家整体发展的视角，因此疏解北京功能不能单单从有利于北京治理大城市病的角度来看，更要从推进京津联动、带动河北发展和解决三地之间经济实力严重不平衡的层面出发。
《纲要》对京津冀区域的整体定位有四个方面：一是以首都为核心的世界级城市群，二是区域整体协同发展改革引领区，三是全国创新驱动经济增长新引擎，四是生态修复环境改善示范区[7]。
之所以提出建设世界级城市群，首先是因为中国已经进入经济发展“新常态”，长三角、珠三角两大城市群增长势头开始放缓，而北京作为首都具备发展为世界级城市的基础和条件，其次就是考虑到京津冀三地联系较为密切，各自的优势和特色又相对突出，通过中央层面的调节和引导能够实现北京过度聚集的城市功能向周边疏解，从而促进三地的协同、健康、可持续发展。
三、疏解非核心功能的优势与不足
毫无疑问，疏解北京非核心功能具有其合理性。从图1可以看出，北京目前在经济发展的每个层面都出现了过度聚集的问题，疏解不符合核心功能定位的产业或部门是解决大城市病，同时协助周边地区培育经济增长点的有效措施之一。
从河北省的现状来看，只要能够结合地方特色，有条件和平台承接转移，那么每种功能都具备发展的空间和潜力。此外，考虑到北京、天津与河北的经济发展程度存在阶梯式断层结构，区域内部差距较大，因而现阶段产业梯度转移的模式比较适合京津冀地区的发展。
最后，尽管目前天津和河北省的都市区功能发展程度不足，但地理位置、资源条件、生态环境等地方比较优势依然存在，因此各地功能定位能够在未来发展过程中发挥指导作用，保证资源向优势产业集中并不断激发地方经济活力。
但是，疏解非核心功能并不能完全解决问题，也就是说，单纯疏解北京非核心功能只是疏解北京非首都功能的一部分而非全部内容。
一方面，按照目前的首都核心功能划分方法，除了政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心以外的城市功能都是北京非核心功能。但这些非核心功能中很大一部分是城市基础性产业，是促进城市经济增长和居民生活水平提高的源动力，如果将这部分非核心功能全部迁出北京，那么所引发的后果将是非常严重的。
另一方面，即使是与非基础性产业相对应的城市功能也不能完全被疏解，因为本地区居民的生产、生活都需要建立在相对完整的辅助型功能体系之上，这些功能不但体现着城市的品质和承载力，更影响着城市的安全与稳定[8]。
此外，要实现区域协调发展，只是把不符合首都功能定位的落后产业或夕阳产业向周边地区转移、疏解是不够的，因为这种转移不仅不会增强承接区域的竞争优势，反而有可能造成其经济增长模式和产业结构长期落后于中心城市。因此，北京疏解功能需要顾全大局，着眼未来。
四、核心功能的本质和疏解可行性
实际上，之所以提出建设政治中心、文化中心、国家交往中心和科技创新中心，其内涵在于明确北京未来的发展重点，即需要在这四个方面投入更多的资源，巩固北京业已形成的主导地位并争取在世界范围内产生影响力，并非否定北京发展其他城市功能的可能。
从首都层面来讲，政治中心功能和国际交往功能是首都属性自然附带的功能，不具备疏解条件；从北京层面来讲，疏解功能的意义主要体现在治理大城市病的同时重新整合布局产业链资源，也就是“拔高”现有产业的内涵，力争取得“一石二鸟”的效果。从这个层面来讲，现有北京功能中与首都功能存在矛盾并妨碍首都功能正常发挥作用的功能，不论是核心或非核心功能，都应该适当疏解①。换句话说，非首都功能的内涵不局限于北京非核心功能，还包括与首都功能定位相冲突的部分文化功能和科技创新功能(图2)。
具体而言，北京的文化中心功能和科技创新功能其实都有疏解的空间和潜力，但鉴于两种核心功能内涵本质和发展现状不同，建议采取的疏解方式也应该有所区别。
▲图2北京非首都功能的外延
Fig.2Extensionofnon-capitalfunctionsinBeijing
资料来源：张可云,首届中国人民大学京津冀协同发展论坛主旨演讲,-01-09
文化中心功能
文化功能按照盈利与否可以分为文化事业和文化产业两大类，文化事业主要由政府出资建设经营，旨在提升全体居民精神文明水平，典型的文化事业包括历史文物的保护和修缮工作，公共图书馆、博物馆、体育场馆的建设等；文化产业则是为社会公众提供文化娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合②，随着市场经济的逐步完善和现代生活方式的不断普及，文化消费需求的增长必将催生并助长文化产业的蓬勃发展。
除此之外，文化创意产业作为文化产业的一部分近年来颇受鐧界櫆椋庝腑鍖绘不鐤楁柟娉?鐧界櫆椋庢�庢牱鑳芥不鐤楀ソ鍚?
